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干货 | 什么是EOD开发模式?

发布日期:2023-07-23

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EOD,无疑是近些年升温最快、政策密集、政企关注度高的开发模式之一。自2016年,国发《「十三五」生态环境保护规划》提出探索环境治理与经营的开发模式,到2018年生态环境部86号文件明确提出EOD模式,再到2022年相关金融政策出台,短短几年间与EOD相关的政策文件已超过14部,可见国家对EOD的重视程度。

那么EOD模式到底是什么?因何而起?如何实现呢?


EOD官方阐释



生态环境导向的开发模式(Eco-environment-oriented Development,简称 EOD 模式),是以生态保护和环境治理为基础以特色产业运营为支撑以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式。

简单讲,基于项目实践的EOD模式,在帮助政府改善生态环境的同时,解决项目资金问题,不增加政府债务负担,实现自平衡。充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合,“绿水青山”与“金山银山”相统筹。

随着试点项目逐渐成熟,政策出台愈加密集;规划设计产品日益丰富,融资模式与建设落地案例也愈加典型。 

 


一、EOD因何而起

自十八大以后,我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。
特别是以2015年国务院出台了两个重磅文件:《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》为标志,叠加一系列配套制度。自此,我国完整的生态文明制度建设体系初见雏形,生态建设也拉开序幕。

但是,生态环保一直以来就是个花钱的事。在我国财政主要矛盾(刚性支出整张>财政收入增长)和经济发展与环境污染之间矛盾日益凸显的背景下,国家新常态下的生态环保事业,也面临着时代最大的困境:缺钱。

于是,基于项目实践的EOD模式应运而生。环境部从2018年即开始提出了EOD模式的倡议,时至今年,多部委陆续出台EOD相关政策,中央重视程度逐增。

根据国家生态环境部文件总结,实施EOD模式是践行“两山”理念,加强生态环保投融资,推进生态产品价值实现,支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设的重要探索。

EOD 模式是实现发展和保护融合共生的重要方式
通过项目组织实施方式创新,以生态环境治理提升产业开发价值,以产业收益反哺生态环境治理,实现发展和保护融合共生。

EOD 模式是生态产品价值实现的有效路径
通过改善生态环境质量,提升发展品质,推动生态优势转化为产业优势,实现产业增值溢价,拓展生态产品价值实现方式。

EOD 模式是加强生态环保投融资的关键举措
推动生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目,为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件,实现多元参与生态环境治理。

 


二、EOD模式详解

1. EOD模式的核心要义


 

融合:推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合,肥瘦搭配。

一体化:一个市场主体统筹实施,将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进,建设运维一体化实施。

反哺:在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡,减少政府资金投入。

2.EOD模式开展的三个阶段


 

第一阶段:重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建,为城市发展创造良好的生态基底,带动土地升值;

第二阶段:整体提升城市环境。通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量,为后续产业运营提供优质条件;

第三阶段:产业导入及人才引进。通过人口流入及产业发展激活区域经济,从而增加居民收入、企业利润和政府税收,最终实现自我强化的正反馈回报机制。

总结来说,EOD项目操作模式就是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值,并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底;一方面以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收;另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

3.EOD项目三大落地方式


 

(1)、PPP
在政府财政支出额度较大,但支出额度未超过财政部规定的上限,且项目实施不紧迫的区域,EOD模式可采用PPP(政府和社会资本合作)方式实施项目。

(2)、ABO
在政府财政支出额度较大,但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域,EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO模式,一般指授权(Authorize)―建设(Build)―运营(Operate)模式,由政府授权单位履行业主职责,依约提供所需公共产品及服务,政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付授权运营费用。

(3)、“流域治理+片区开发”
在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫,但土地市场较为活跃的区域,EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

 


三、EOD规划案例

实干派的规划落地,绿水青山变金山银山
网络热播电视剧《人民的名义》中,有一个官方范本。剧中讲了一个达康书记,将林城煤塌陷区改造成湿地公园和开发区,最终造福一方的故事,这个故事的原型是江苏省徐州市的潘安湖国家湿地公园。

2010年起当地通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”等技术改造塌陷区,恢复土地生态调节功能,同时建起了湿地公园景观,接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施,打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城,实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。理论模式结合实际,接下来分享一些EOD案例。 

1. 英国泰晤士河滨水空间规划


英国政治家约翰·伯恩斯曾说,泰晤士河是世界上最优美的河流,“因为它是一部流动的历史”。作为伦敦最佳视野的所在,泰晤士河整个滨水公共空间与生态、商业、休闲、会展、博览等多种城市功能混合交织,这些使得泰晤士河不仅最终成为城市的视线景观轴,也成为的城市重要的空间发展轴。
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2. 国内首个流域生态环境治理的EOD项目


蓟运河(蓟州段)全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目。该项目的创新性在于在国内首次将EOD模式应用到整个流域生态环境治理中,积极践行“生态优先、绿色发展”的理念,是“绿水青山就是金山银山”理论对生态价值转化路径的探索。

 

3. 240亿元投资的三峡集团首个EOD项目


2019年9月,长江环保集团与东湖高新(600133)区正式签订战略合作协议,确定采用“厂网河湖岸+生态产业”方式开展全域合作。目前,长江环保集团已按照协议约定完成全区“三水共治”规划及实施方案,策划项目总投资约240亿元。在为东湖高新区做好全域水环境规划的同时,长江环保集团积极拓展环保领域相关业务,在地方政府的委托下开展实施其最为关注的生态环境治理项目――光谷生态大走廊项目。

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4. 四川片区综合开发典例


杨溪湖湿地公园项目是成都以EOD为导向的沱江发展轴片区综合开发的重要项目之一。该项目作为成都平原东北生态带的第一门户,充分利用所在地势地貌,打造出了最具“川东浅丘梯田湿地典范”,将为推动成渝地区双城经济圈建设注入更多生态活力。未来,成都国际职教城、通用航空机场、精品酒店、综合医院、商业配套等都将沿湖布局。而该项目正是国际热门的EOD模式的生动范例。

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5. 山东日照水库流域生态保护与产业开发项目


实施以水质提升为目标的生态环境治理工程。对入库水质实施在线监测,重点实施项目区内村庄搬迁、入库河口固体废物拦截、陈疃河湿地和铨元河湿地修复等生态环境治理工程,提升水库流域生态系统的净化能力,打造水库生态屏障圈。

 

6. 永定河沿岸及官厅水库周边EOD开发项目


延庆区政府、怀来县政府、官厅水库管理处、北京市永定河综合治理与生态修复领导小组办公室、永定河流域投资有限公司将共同成立官厅水库生态节点规划建设综合协调组及工作专班,统筹推进官厅水库管理范围确权立界、水源保护工程、保水渔业研究、水库清淤研究、区域生态建设等相关工作。
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案例小结
综上可见,EOD模式下行业跨度大,且不同行业专业要求高,生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成;基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业;后期产业导入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。

因而EOD综合开发商应具备从项目策划、产业规划、概念规划、工程施工、地块开发、资产运营、产业招商等一整条产业链的实施能力。

并且,结合中共中央办公厅、国务院办公厅《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》要求土地出让收益的50%(或土地出让收入的10%)用于农业农村的政策。以及《意见》将山水林田湖草生态保护修复纳入了用于农业农村的范畴。可见EOD模式,在农业农村发展上,将更加受到关注,并发挥更大作用。

江苏省徐州市贾汪区“潘安湖采煤塌陷地生态修复项目”,采用“环境治理+旅游协同”模式,将塌陷区建设成国家湿地公园,带动区域产业转型,也为新农村建设提供有益路径;江苏省环保集团与苏州高新区合作的“循环经济产业园项目”,建设内容广泛覆盖地下水质净化厂、生态公园、循环经济产业园等。

这些案例均是创新拓展生态价值方面的溢价,打造区域内EOD模式的项目标杆与样板。

 


四、EOD项目未来发展


警惕发展问题,实现项目可持续性。
1. 行业跨度大
EOD模式下行业跨度大,且不同行业专业要求高,生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成;基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业;后期产业导入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。所以应注重一整条产业链的实施能力。

2. 见效周期长
EOD模式见效周期较长,良好的生态基底构建需要一定的时间才能显现出来,生态环境的优良性显现出来后,土地的增值效应才会大大增加;且EOD模式下的产业培育和产业导入也需要一定的周期和时间才能显性化,很难在较短的时间内体现出来。

3. 土地开发风险大
从EOD项目的施行上可以发现,项目公司需要对EOD项目所属区域进行土地整理并进行成片开发,因此,土地开发所引起的风险便成为EOD运作模式自身独有的风险点。在我国,土地开发可以分为一级开发与二级开发,在EOD项目中,主要表现为土地一级开发。土地一级开发,是指通过对“生地”进行整理、投资与开发,使其达到“熟地”,最终实现土地出让的过程。在整个土地开发的过程中可能会产生融资、政策和收益等方面的风险:

EOD运作模式作为城市开发模式的一种,其核心在于土地,目的在于收益,而土地开发作为收益的重心,尚未形成完善且成熟的制度体系,因此在实践中,项目公司需要及时了解当前的法律、法规与政策性文件的规定,谨慎选择收益模式,避免发生违法违规的情形,此外,针对固定比例收益模式,不仅需要加强项目论证研究,同时也需要在合同中载明补充协议与价款变更权等内容,避免后期可能发生的法律风险。


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EOD,无疑是近些年升温最快、政策密集、政企关注度高的开发模式之一。自2016年,国发《「十三五」生态环境保护规划》提出探索环境治理与经营的开发模式,到2018年生态环境部86号文件明确提出EOD模式,再到2022年相关金融政策出台,短短几年间与EOD相关的政策文件已超过14部,可见国家对EOD的重视程度。

那么EOD模式到底是什么?因何而起?如何实现呢?


EOD官方阐释



生态环境导向的开发模式(Eco-environment-oriented Development,简称 EOD 模式),是以生态保护和环境治理为基础以特色产业运营为支撑以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式。

简单讲,基于项目实践的EOD模式,在帮助政府改善生态环境的同时,解决项目资金问题,不增加政府债务负担,实现自平衡。充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合,“绿水青山”与“金山银山”相统筹。

随着试点项目逐渐成熟,政策出台愈加密集;规划设计产品日益丰富,融资模式与建设落地案例也愈加典型。 

 


一、EOD因何而起

自十八大以后,我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。
特别是以2015年国务院出台了两个重磅文件:《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》为标志,叠加一系列配套制度。自此,我国完整的生态文明制度建设体系初见雏形,生态建设也拉开序幕。

但是,生态环保一直以来就是个花钱的事。在我国财政主要矛盾(刚性支出整张>财政收入增长)和经济发展与环境污染之间矛盾日益凸显的背景下,国家新常态下的生态环保事业,也面临着时代最大的困境:缺钱。

于是,基于项目实践的EOD模式应运而生。环境部从2018年即开始提出了EOD模式的倡议,时至今年,多部委陆续出台EOD相关政策,中央重视程度逐增。

根据国家生态环境部文件总结,实施EOD模式是践行“两山”理念,加强生态环保投融资,推进生态产品价值实现,支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设的重要探索。

EOD 模式是实现发展和保护融合共生的重要方式
通过项目组织实施方式创新,以生态环境治理提升产业开发价值,以产业收益反哺生态环境治理,实现发展和保护融合共生。

EOD 模式是生态产品价值实现的有效路径
通过改善生态环境质量,提升发展品质,推动生态优势转化为产业优势,实现产业增值溢价,拓展生态产品价值实现方式。

EOD 模式是加强生态环保投融资的关键举措
推动生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目,为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件,实现多元参与生态环境治理。

 


二、EOD模式详解

1. EOD模式的核心要义


 

融合:推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合,肥瘦搭配。

一体化:一个市场主体统筹实施,将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进,建设运维一体化实施。

反哺:在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡,减少政府资金投入。

2.EOD模式开展的三个阶段


 

第一阶段:重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建,为城市发展创造良好的生态基底,带动土地升值;

第二阶段:整体提升城市环境。通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量,为后续产业运营提供优质条件;

第三阶段:产业导入及人才引进。通过人口流入及产业发展激活区域经济,从而增加居民收入、企业利润和政府税收,最终实现自我强化的正反馈回报机制。

总结来说,EOD项目操作模式就是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值,并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底;一方面以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收;另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

3.EOD项目三大落地方式


 

(1)、PPP
在政府财政支出额度较大,但支出额度未超过财政部规定的上限,且项目实施不紧迫的区域,EOD模式可采用PPP(政府和社会资本合作)方式实施项目。

(2)、ABO
在政府财政支出额度较大,但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域,EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO模式,一般指授权(Authorize)―建设(Build)―运营(Operate)模式,由政府授权单位履行业主职责,依约提供所需公共产品及服务,政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付授权运营费用。

(3)、“流域治理+片区开发”
在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫,但土地市场较为活跃的区域,EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

 


三、EOD规划案例

实干派的规划落地,绿水青山变金山银山
网络热播电视剧《人民的名义》中,有一个官方范本。剧中讲了一个达康书记,将林城煤塌陷区改造成湿地公园和开发区,最终造福一方的故事,这个故事的原型是江苏省徐州市的潘安湖国家湿地公园。

2010年起当地通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”等技术改造塌陷区,恢复土地生态调节功能,同时建起了湿地公园景观,接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施,打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城,实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。理论模式结合实际,接下来分享一些EOD案例。 

1. 英国泰晤士河滨水空间规划


英国政治家约翰·伯恩斯曾说,泰晤士河是世界上最优美的河流,“因为它是一部流动的历史”。作为伦敦最佳视野的所在,泰晤士河整个滨水公共空间与生态、商业、休闲、会展、博览等多种城市功能混合交织,这些使得泰晤士河不仅最终成为城市的视线景观轴,也成为的城市重要的空间发展轴。
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2. 国内首个流域生态环境治理的EOD项目


蓟运河(蓟州段)全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目。该项目的创新性在于在国内首次将EOD模式应用到整个流域生态环境治理中,积极践行“生态优先、绿色发展”的理念,是“绿水青山就是金山银山”理论对生态价值转化路径的探索。

 

3. 240亿元投资的三峡集团首个EOD项目


2019年9月,长江环保集团与东湖高新(600133)区正式签订战略合作协议,确定采用“厂网河湖岸+生态产业”方式开展全域合作。目前,长江环保集团已按照协议约定完成全区“三水共治”规划及实施方案,策划项目总投资约240亿元。在为东湖高新区做好全域水环境规划的同时,长江环保集团积极拓展环保领域相关业务,在地方政府的委托下开展实施其最为关注的生态环境治理项目――光谷生态大走廊项目。

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4. 四川片区综合开发典例


杨溪湖湿地公园项目是成都以EOD为导向的沱江发展轴片区综合开发的重要项目之一。该项目作为成都平原东北生态带的第一门户,充分利用所在地势地貌,打造出了最具“川东浅丘梯田湿地典范”,将为推动成渝地区双城经济圈建设注入更多生态活力。未来,成都国际职教城、通用航空机场、精品酒店、综合医院、商业配套等都将沿湖布局。而该项目正是国际热门的EOD模式的生动范例。

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5. 山东日照水库流域生态保护与产业开发项目


实施以水质提升为目标的生态环境治理工程。对入库水质实施在线监测,重点实施项目区内村庄搬迁、入库河口固体废物拦截、陈疃河湿地和铨元河湿地修复等生态环境治理工程,提升水库流域生态系统的净化能力,打造水库生态屏障圈。

 

6. 永定河沿岸及官厅水库周边EOD开发项目


延庆区政府、怀来县政府、官厅水库管理处、北京市永定河综合治理与生态修复领导小组办公室、永定河流域投资有限公司将共同成立官厅水库生态节点规划建设综合协调组及工作专班,统筹推进官厅水库管理范围确权立界、水源保护工程、保水渔业研究、水库清淤研究、区域生态建设等相关工作。
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案例小结
综上可见,EOD模式下行业跨度大,且不同行业专业要求高,生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成;基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业;后期产业导入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。

因而EOD综合开发商应具备从项目策划、产业规划、概念规划、工程施工、地块开发、资产运营、产业招商等一整条产业链的实施能力。

并且,结合中共中央办公厅、国务院办公厅《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》要求土地出让收益的50%(或土地出让收入的10%)用于农业农村的政策。以及《意见》将山水林田湖草生态保护修复纳入了用于农业农村的范畴。可见EOD模式,在农业农村发展上,将更加受到关注,并发挥更大作用。

江苏省徐州市贾汪区“潘安湖采煤塌陷地生态修复项目”,采用“环境治理+旅游协同”模式,将塌陷区建设成国家湿地公园,带动区域产业转型,也为新农村建设提供有益路径;江苏省环保集团与苏州高新区合作的“循环经济产业园项目”,建设内容广泛覆盖地下水质净化厂、生态公园、循环经济产业园等。

这些案例均是创新拓展生态价值方面的溢价,打造区域内EOD模式的项目标杆与样板。

 


四、EOD项目未来发展


警惕发展问题,实现项目可持续性。
1. 行业跨度大
EOD模式下行业跨度大,且不同行业专业要求高,生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成;基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业;后期产业导入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。所以应注重一整条产业链的实施能力。

2. 见效周期长
EOD模式见效周期较长,良好的生态基底构建需要一定的时间才能显现出来,生态环境的优良性显现出来后,土地的增值效应才会大大增加;且EOD模式下的产业培育和产业导入也需要一定的周期和时间才能显性化,很难在较短的时间内体现出来。

3. 土地开发风险大
从EOD项目的施行上可以发现,项目公司需要对EOD项目所属区域进行土地整理并进行成片开发,因此,土地开发所引起的风险便成为EOD运作模式自身独有的风险点。在我国,土地开发可以分为一级开发与二级开发,在EOD项目中,主要表现为土地一级开发。土地一级开发,是指通过对“生地”进行整理、投资与开发,使其达到“熟地”,最终实现土地出让的过程。在整个土地开发的过程中可能会产生融资、政策和收益等方面的风险:

EOD运作模式作为城市开发模式的一种,其核心在于土地,目的在于收益,而土地开发作为收益的重心,尚未形成完善且成熟的制度体系,因此在实践中,项目公司需要及时了解当前的法律、法规与政策性文件的规定,谨慎选择收益模式,避免发生违法违规的情形,此外,针对固定比例收益模式,不仅需要加强项目论证研究,同时也需要在合同中载明补充协议与价款变更权等内容,避免后期可能发生的法律风险。



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